.PNG)
_____________________________________
- A Bíróság 2014. június 24-én meghozott ítéletében megsemmisítette az Európai Unió és a Mauritiusi Köztársaság közötti, a kalóztámadások elkövetésével gyanúsított személyek és a kalóztámadásokkal összefüggésben lefoglalt javak átadásának feltételeit szabályozó megállapodás aláírásáról és megkötéséről szóló 2011/640/KKBP tanácsi határozatot.
- Az ítélet indoklása szerint a Parlamentet nem tájékoztatták haladéktalanul és teljes körűen az eljárás minden szakaszáról az EUMSZ 218. cikk (10) bekezdésének megfelelően. E tájékoztatási követelmény nem teljesítése – mivel megfosztja a Parlamentet az alapító szerződés szerinti jogkörei gyakorlásától a KKBP területén – lényeges eljárási szabály megsértésének minősül.
Jelen ügyben a Bíróságnak a szomáliai partoknál folytatott kalóztámadások elleni küzdelemmel összefüggésben kibocsátott aktus jogszerűségét kellett felülvizsgálnia és ennek érdekében értelmeznie az uniós szintű együttműködés három területe, ‑ a közös kül- és biztonságpolitika (KKBP), a szabadságon, a biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség külső dimenziója, valamint a fejlesztési együttműködés – közötti határvonalat. A különböző szakpolitikák elhatárolása nem újkeletű kihívás az ítélkezési gyakorlatban. A kérdés – amellett, hogy az Unió alkotmányos fejlődése szempontjából különös jelentőséggel bír – gyakorlati konzekvenciákat is maga után von, elsősorban a konkrét intézkedések meghozatala során alkalmazandó eljárás, az eljárásban résztvevő szereplők, a kibocsátható jogi aktusok kötőereje és nem utolsó sorban a bírósági felülvizsgálat lehetősége szempontjából. Különösen érzékeny problémát jelent az egyes szakpolitikai területek elválasztása az Unió külső tevékenysége terén, ahol egyszerre forognak kockán – többek között – uniós, illetve tagállami kereskedelmi, biztonságpolitikai, belügyi érdekek (nem is beszélve az uniós kormányzás rendszeréhez köthető egyéb szereplők partikuláris érdekeiről).
Az eset érdekessége a korábbi, hasonló jogvitákhoz (lásd pl.: C-130/10. sz. Parlament kontra Tanács ügy) képest, hogy alapvetően nem a határozat jogalapja tekintetében volt eltérés a felek álláspontja között. A Parlament a keresetében sem vitatta e kérdést, sőt kifejezetten elismerte, hogy az EU–Mauritius megállapodás elsősorban a KKBP-be tartozó célkitűzést követ és emiatt a határozat megfelelő jogalapjaként szolgál az EUSZ 37. cikke (csupán a tárgyaláson hozta fel érvként a jogalap kiegészítésének szükségességét). A tényleges „tét” itt az Európai Parlament szerepe volt az Unió és harmadik állam közötti nemzetközi megállapodás megkötésére irányuló eljárásban. A Lisszaboni Szerződés hatálybalépésével az intézmény hatáskörei megerősödtek; minden esetben (tehát KKBP megállapodások kötése során is) köteles a Tanács „haladéktalanul és teljes körűen” tájékoztatni az eljárás valamennyi szakaszáról. Mindemellett a legtöbb nemzetközi megállapodás megkötéséhez a Parlament hozzájárulása is szükséges, a Szerződés csupán a „kizárólag kül- és biztonságpolitikára vonatkozókat” veszi ki kifejezetten e körből (korábban erre csak a társulási megállapodások, illetve a rendes jogalkotási [a Lisszaboni Szerződést megelőzően együttdöntési] eljárás keretében elfogadott jogi aktus módosítását igénylő megállapodások esetében volt szükség). Kérdés viszont, hogy jelen esetben a megállapodás tárgykörének KKBP-hez tartozása mennyiben tekinthető „kizárólagosnak”. A Parlament – mindamellett, hogy nem vitatta a kül- és biztonságpolitikai jellegű prioritásokat jelen megállapodás esetében – úgy vélte, hogy az elsődlegesnek tekinthető KKBP célok mellett a megállapodás további „járulékos” – így a büntetőügyekben folytatott igazságügyi együttműködésre, a rendőrségi együttműködésre, valamint a fejlesztési együttműködésre vonatkozó – célkitűzéseket is követ. A határozat megsemmisítését kérő keresetében a Parlament két jogalapra hivatkozott. Elsőként annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy a megtámadott határozat nem „kizárólag” a KKBP-t érintő megállapodásra vonatkozik az EUMSZ 218. cikk (6) bekezdése értelmében, és emiatt a Tanács a határozatot nem fogadhatta volna el a Parlament részvétele nélkül. Másodlagosan azt állította, hogy a Tanács – mivel nem tájékoztatta „haladéktalanul és teljes körűen” az EU–Mauritius megállapodás tárgyalásának és megkötésének valamennyi szakaszáról – megsértette az EUMSZ 218. cikk (10) bekezdését, amelyet az Unió által megkötött valamennyi megállapodásra alkalmazni kell.
A Bíróság a jogvitát a Parlament másodlagos kereseti kérelmének megfelelően döntötte el. Érvelése értelmében a Parlament tájékoztatáshoz való jogkörének az Unió valamennyi nemzetközi megállapodására való kiterjesztése azon alapvető demokratikus elv „rendszerszintű” érvényesítésének tekinthető, amely szerint a nép képviselői testületen keresztül vesz részt a hatalomgyakorlásban. Éppen ezért a Bíróság láthatóan jelentőséget tulajdonít annak, hogy a KKBP területére tartozó megállapodások megkötésére irányuló eljárás során – a Parlament korlátozott szerepe ellenére – e jog tiszteletben legyen tartva. A fenti demokratikus elv jelentőségének elismerése ugyanakkor mégsem szabadítja meg a Bíróságot a formalista érvelés béklyóitól. Ennek eredményét láthatjuk az első jogalap teljes elutasításában, melynek igazolása érdekében a Bíróság a korábbi ítélkezési gyakorlatban (lásd pl.: C-130/10. sz. Parlament kontra Tanács ügyben hozott ítélet) megszilárdult elvre – a jogi aktus anyagi jogi jogalapja határozza meg az annak elfogadása céljából követendő eljárásokat (és nem fordítva) – hivatkozott. Ebből lényegében azt a következtetést vezette le, hogy – mivel a megtámadott határozat kizárólag EUSz 37. cikk (amely valóban az EUSz KKBP fejezetében található) alapján volt kibocsátható – a nemzetközi megállapodás megkötése során is a „kizárólag a KKBP-re vonatkozó” megállapodásokra irányadó eljárást kell alkalmazni. A Bíróság az értelmezését egyrészt a jogbiztonság követelményével indokolta (objektív, bírósági felülvizsgálatra alkalmas kritériumok alapján legyen meghatározva az alkalmazandó eljárás), másrészt azzal, hogy a tagállamok által szándékozott párhuzamosság a belső és a külső hatáskörök között (vagyis, hogy a Parlament azonos szereppel rendelkezzen a „belső” és a „külső” aktusok elfogadása terén) ily módon biztosítható.
Az ügyben láthatóan az Unió működésének két vezérelve került konfliktusba egymással. Egyrészt az EUSz 5. cikke szerinti „ráruházott hatáskörök elve” értelmében az Unió nem rendelkezhet több hatáskörrel, mint amennyit a tagállamok juttatni kívántak számára. A hatáskör e korlátja tehát a Parlamentre – mint az Unió intézményére – is vonatkozik a nemzetközi szerződések megkötésére irányuló eljárásokban. Másrészt a fent említett demokratikus elv a Parlament minél szélesebb körű részvételét indokolná a „nép” uniós jogait és kötelezettségeit érintő döntéshozatali folyamatokban.A problémát leginkább az okozza, hogy az EUMSz 218. cikke szerinti „kizárólag a KKBP-re vonatkozó megállapodás” fogalma nem egyértelmű; így tehát az sem, hogy a tagállamok pontosan milyen terjedelmű hatáskörrel kívánták a Parlamentet felruházni e téren. A Tanács az érvelésében a Parlament KKBP terén alapvetően korlátozott szerepét helyezi előtérbe. Ezzel szemben a Parlament láthatóan a nemzetközi szerződéskötési eljárásban való részvételét tekinti főszabálynak, amelyhez képest “a kizárólag a KKBP-re vonatkozó megállapodás” fogalmát megszorítóan kell értelmezni. A Bíróság – lényegében a Tanács álláspontját tükröző érvelésében – nem vette figyelembe azt az érvet, hogy a megállapodás által szabályozott területen a KKBP kizárólagossága nem feltétlenül a megválasztott jogalap függvénye. Holott ezt támasztja alá a Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlata is, mely szerint, ha a vitatott jogi aktus kettős célkitűzést követ, és ezek egyike elsődlegesként vagy döntő jellegűként azonosítható, míg a másik csak járulékos jellegű, a jogi aktust egyetlen (vagyis az elsődleges) jogalapra kell alapítani (lásd pl. C-178/03. sz., Bizottság kontra Parlament és Tanács ügyben hozott ítélet). Ebből következően az egyetlen jogalap alkalmazása nem zárja ki, hogy az intézkedés egyszerre több területhez kapcsolódó célkitűzést is kövessen. A 218. cikk szövegének egészéből is az tűnik ki, hogy a parlamenti hozzájárulás szükségességének eldöntése során nem csupán a jogalap, hanem az adott megállapodás fontossága, súlya is irányadó (Koen Lenaerts – Piet Van Nuffel: European Union Law, Sweet & Maxwell, 2011, 1034 – 1035. o.). Éppen ezért vitatható, hogy a ráruházott hatáskörök elvével csupán a Parlament hozzájárulási jogkörének a jelen ítélet szerinti szűk értelmezése van összhangban.
További probléma a Bíróság megszorító értelmezésével az, hogy olyan területen is korlátozhatja a Parlament szerepét, ahol alkotmányossági szempontból különösen indokolt a „népet” képviselő intézmény bevonása a jogalkotás (jelen esetben a nemzetközi szerződéskötés) folyamatába. Ennek jelentőségét korábbi (még a Lisszaboni Szerződés hatályba lépése előtti) példák is igazolják. A Parlament több alkalommal is megtagadta hozzájárulását (például az Unió és Szíria, valamint az Unió és Marokkó közötti) társulási megállapodások kiegészítő jegyzőkönyveinek aláírásához, – különösen az emberi jogok harmadik államokban való biztosításának érdekét szem előtt tartva – amíg kérésének megfelelően egyes rendelkezések szövege nem módosult. (A harmadik országokkal szemben érvényesítendő emberi jogi követelményeket tartalmazó legújabb uniós iránymutatást elemzi Balogh Éva és Fazekas Flóra a blogon). A paradoxon különösen kitűnik a Tanács által felhozott – és a Bíróság döntése által végeredményben megerősített – érvet olvasva. Eszerint a vitatott megállapodás „olyan intézkedéseket tartalmaz, amelyek célja a jogállamiság és az emberi jogoknak a Mauritiusi Köztársaság általi tiszteletben tartása előmozdítása. Márpedig az EUSZ 21. cikk […] értelmében az emberi jogok harmadik országokban való előmozdítása a KKBP-be tartozó célkitűzésnek minősül”, következésképpen nem szükséges a megállapodás megkötéséhez a Parlament hozzájárulása. Ez az érvelés tehát – a szöveghű értelmezés talaján – a külkapcsolatok gyakorlásának pont azon a területén zárja ki a Parlamentet az eljárásból, ahol az intézmény részvételét az Unió demokratikus működésének érdeke leginkább megkívánja. Az effajta ellentmondások csak abban az esetben kerülhetőek el, ha a Bíróság rugalmasabb hozzáállással viszonyul a több uniós tevékenységi területet érintő megállapodások jogalapjához és a kapcsolódó eljárás kiválasztásához.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.