Nyircsák Adrienn
_____________________________________
Az Európai Bizottság új közleményében (Az antitröszt szabályok 1/2003/EK rendelet alapján történő érvényesítésének tíz éve: Eredmények és jövőbeli kilátások, COM(2014) 453 final) meghatározza a versenyjogi szabályok jogérvényesítésének a tagállami versenyhatóságokon keresztül történő erősítése szempontjából kulcsfontosságú területeket.
A közlemény
- összességében pozitívan értékeli az európai antitröszt szabályok hatékonyabb érvényesítése érdekében hozott 1/2003/EK rendelet révén elért eredményeket;
- az új rendszer elemei közül kiemeli a tagállami versenyhatóságok és bíróságok jogérvényesítési jogkörrel való felruházását, a Bizottság jogérvényesítési eszköztárának kibővítését, valamint az uniós és tagállami szervek között létrejött széleskörű intézményi együttműködésből fakadó eredményes fellépést a versenyellenes magatartásokkal szemben;
- továbbá részletes iránymutatást ad a versenyhatóságok intézményi helyzetének megerősítését, jogköreik biztosítását, és az eljárások közelítését érintő kérdésekben; illetve a szankciók hatékonyságának fokozása terén, különösen a pénzbírságok visszatartó erejének eljárási szabályozását illetően.
A tagállami versenyhatóságok az 1/2003/EK rendelet 2004. május elsejei hatályba lépése óta rendelkeznek jogérvényesítési jogosítványokkal, most azonban a rendelkezésükre álló eszközök bővítésével és jogköreik megerősítésével az elmúlt tíz év tapasztalatai alapján függetlenségük és hatékonyságuk megszilárdítása vált szükségessé. A versenyjogi területen a gyakorlati jogérvényesítés sikerét az Európai Bizottság és a tagállami hatóságok (versenyhatóságok és bíróságok) közötti szoros együttműködés biztosítja az Európai Versenyhatóságok Hálózatának (European Competition Network, továbbiakban ECN) keretén belül.
A Bizottság közleménye áttekintést és értékelést nyújt az 1/2003/EK rendelet alkalmazásának tízévi gyakorlatáról, valamint kitér egyes intézményi és eljárási kérdésekre, melyek fejlesztési lehetőségeit a tagállami versenyhatóságok működésének részletein keresztül vizsgálja. Összességében a közlemény megállapítja, hogy az új rendszer kedvezően járult hozzá az uniós versenyjogi szabályok érvényesítésének megerősítéséhez.
1. Az antitröszt szabályok érvényesítésének tíz éve
Az 1/2003/EK rendelet (a továbbiakban: A Rendelet) növelte a Bizottság hatáskörét a versenyjogi jogérvényesítés területén, a saját prioritások meghatározásának lehetősége és azokhoz történő források rendelése révén. A Bizottság ily módon kiemelt figyelmet tudott fordítani a fogyasztók számára különösen releváns versenyellenes magatartások kiszűrésére. A rendelet továbbá a Bizottságot megújított végrehajtási (vizsgálati és kötelezettségvállalási határozati) jogkörökkel ruházta fel. A Bizottság részletes eljárásjogi és tartalmi iránymutatásai révén támogatta a tagállamok utólagos jogérvényesítési intézkedéseit, melyek elősegítették az önértékelési rendszer hatékony működését, melynek során a piaci szereplők saját maguk értékelik magatartásuk összeegyeztethetőségét az uniós versenyjoggal.
A Rendelet jelentős mértékben erősítette az uniós versenyjog tagállami versenyhatóságok és nemzeti bíróságok által történő érvényesítését. A rendelkezések egyik legfontosabb eleme a tagállami bíróságok és a versenyhatóságok kötelezése az uniós versenyjog teljes körű érvényesítésére, mely a jogérvényesítés eredményességét alapozza meg. Ezen kívül az ECN keretében olyan együttműködés alakult ki az uniós és tagállami szereplők között, amely elősegíti az egyes szervek közötti hatékony munkamegosztást és tapasztalatcserét, ezúton is támogatva a koherens jogalkalmazást. A nemzeti bíróságok a folyamatban kiemelt szerepet kaptak a versenyjogi szabályok magánjogi úton történő érvényesítése révén.
2004. május 1. és 2013. december 31. között a Bizottság 122, a tagállami hatóságok pedig 655 esetben folytattak vizsgálatot versenyellenes tevékenységek ügyében. A Bizottság kiemelten kezelte a legkárosabb versenyellenes gyakorlat, a kartellek elleni küzdelmet, mely jogérvényesítési tevékenységének csaknem felét tette ki. A Bizottság további tevékenységi körébe a többi horizontális (pl. versenytilalmi kikötések a távközlésben vagy árrögzítés a pénzforgalmi szolgáltatások ágazatában) ill. a vertikális megállapodások (pl. az autógyárak és értékesítési partnereik közötti versenykorlátozó megállapodások), valamint az EUMSZ 102. cikkének alkalmazása tartozik, különös tekintettel az olyan magatartások szankcionálására, melyek kizárják a versenytársakat vagy korlátozzák a hatékony versenyt.
A tagállamok jogérvényesítő tevékenységének jelentős hányadát (27%) szintén a kartellek ellen folytatott vizsgálatok tették ki, valamint aktívan léptek fel a versenyellenes vertikális gyakorlatokkal (pl. viszonteladási ár kikötése, kizárólagos beszerzés és forgalmazás) szemben. Az EUMSZ 102. cikkének tárgykörében a tagállami hatóságok nagy arányban léptek fel a kizáró és kizsákmányoló visszaélésekkel szemben.
A jogérvényesítési tevékenység ágazati bontásának vizsgálata során az alapanyaggyártás és a feldolgozóipar emelkedett ki mint kitüntetett figyelmet igénylő területek. Ennek oka, hogy ezekben az ágazatokban koncentrálódott a kartellellenes küzdelem jelentős része. A Bizottság és a tagállami versenyhatóságok kiemelten kezelik a piaci verseny előtt újonnan megnyitott ágazatokat, mint a távközlés, a média, az energia és a közlekedés. További aktív vizsgálat folyt az élelmiszeripar, a fogyasztási cikkek, ill. a szabadfoglalkozások, különösen az informatika területén.
Az uniós versenyjog érvényesítésének legfőbb eszközeit a tiltó határozatok (korábbi versenyellenes magatartások szankcionálása, ill. megszüntetése) jelentik. Alkalmazásukat a vitarendezési eljárások bevezetése jelentősen előmozdította. A Rendelet megerősített jogérvényesítési eszköztárral ruházta fel a Bizottságot, nevezetesen lehetővé tette számára olyan határozatok meghozatalát, amelyek kötelezővé és kikényszeríthetővé teszik a felek által felajánlott kötelezettségvállalásokat. A kötelezettségvállalási határozatok meghozatalának jogkörét időközben a legtöbb tagállami versenyhatóság megkapta, nemzeti jogalkotás eredményeként.
A tagállami bíróságok is fontos szerephez jutottak a versenyjog érvényesítésének kapcsán. A közlemény két mechanizmust értékelt: a bíróságok Bizottság felé történő jogértelmezéssel kapcsolatos véleménykérési lehetőségét kiaknázottnak tekinti, a tagállami bíróságok ítéleteinek Bizottság felé történő következetes kommunikációját ellenben kevésbé látja megvalósultnak a gyakorlatban.
2. Intézményi és eljárási kérdések
A Rendelet alapvetően megváltoztatta az uniós versenyjog érvényesítésének módját, ugyanis az mára az Unió egésze számára elfogadott „saját jognak” tekinthető. A másik fontos vívmány pedig az, hogy tagállami versenyhatóságok az uniós versenyjog alkalmazásának alapvető pilléreivé váltak.
Az intézményi keretet tekintve elmondható, hogy a jelentős közeledés ellenére továbbra is fennállnak eltérések az egyes versenyhatóságok különböző intézményi helyzete, ill. az eltérő nemzeti eljárások és szabályok miatt. A Bizottság legfontosabb feladatnak a hatóságok intézményi helyzetének további erősítését és az eljárásbeli különbségek mérséklését tartja. A közlemény az alábbi területeket jelöli meg a további lépések megtételéhez:
a) A hatóságok intézményi helyzete
Az uniós jog meglehetősen széles mozgásteret biztosít a tagállamoknak a versenyjogi szabályozás kialakításában. A két legfontosabb szempont az eredményesség és a függetlenség. Ezen területeken számos tagállamban jelentős előrelépés történt, ám továbbra is akadnak nehézségek a versenyhatóságok kormánnyal szembeni függetlenségével, ill. a megfelelő anyagi és emberi erőforrások biztosításával kapcsolatban. A Bizottság fokozott figyelemmel kíséri a tagállamok versenyhatóságai számára biztosított pénzügyi önállóságra, átláthatóságra és független kinevezési eljárásokra vonatkozó garanciáit és már több tagállamnak tett országspecifikus ajánlásokat az európai szemeszter keretei között
b) Az eljárások közelítése
Az uniós versenyjog jogalkalmazása során az uniós jog általános alapelvei – a tényleges érvényesülés és az egyenértékűség – szolgálnak alapul, ám a szabályozási eljárások tagállamonként eltérnek. Az ECN multilaterális fórumként keretet szolgáltat a tagállami eljárások közelítésének ösztönzésére. Ennek eredményeképp 2013-ban az ECN hét jogérvényesítési jogkörökről szóló ajánlását hagyták jóvá, amelyek cselekvési eszközöket biztosítanak a politikai döntéshozók diszkréciójával szemben a hatékony szabályozás érdekében. Eltérések mutatkoznak a versenyhatóságok jogkörének terjedelmében, amelyek megszüntetését nem minden esetben lehet puha eszközökkel, azaz ajánlásokkal elérni. További garanciákra van szükség a versenyhatósági jogkörök teljes skálájának biztosítására, melynek legfontosabb elemeit az alapvető vizsgálati jogkörök, a szerkezeti és magatartási jogorvoslati intézkedésekre való kötelezés, a tagállami versenyhatóságok jogérvényesítési prioritások meghatározására vonatkozó joga, a legfontosabb döntéshozatali jogkörök, valamint a vizsgálati és döntéshozatali jogkörök szerint előírt magatartás kikényszerítéséhez szükséges jogérvényesítési és bírságolási hatáskörök képezik.
c) A szankciók hatékonyságának fokozása
Az uniós szabályok nem rendelkeznek a szankciók összehangolásáról, azok hatékony, arányos voltát és visszatartó erejét a tagállamok kötelesek biztosítani. Általános szabály, hogy az antitröszt ügyekben hozott intézkedés nem lehet hatékony, amennyiben nincs lehetőség visszatartó hatású közigazgatási, ill. pénzbírságok kiszabására.
- Pénzbírságok
A legfőbb problémát a pénzbírságok terén az okozza, hogy egyes tagállami hatóságoknak nincs jogköre bírságot kiszabni vállalkozások társulásaira, egy tagállamban pedig egyáltalán nem lehet közigazgatási bírságot kivetni vállalkozásokra. Továbbá nehézséget jelent az is, hogy a „vállalkozás” fogalma tagállamonként eltérő lehet, és gyakran nem áll összhangban az uniós jog által meghatározott értelmezéssel, ami hatással lehet a felelősség és a jogutódlás megállapításának kérdéseire. A bírság maximális kiszabható értékét is eltérően szabályozzák, a forgalmi érték más-más meghatározását alapul véve, ezért előfordulhat, hogy a kivetett szankciók visszatartó ereje nem egységes. Az antitröszt szabályok hatékony betartásának érdekében fontos elérni, hogy minden tagállami versenyhatóság tényleges jogkörökkel rendelkezzen arra, hogy visszatartó erejű szankciókat szabjon ki; valamint, hogy olyan alapvető bírságolási szabályokat alakítsanak ki, amelyek figyelembe veszik a jogsértés súlyát és időtartamát, és egységes módon határozzák meg a bírság maximumát.
- Engedékenység
Az ECN hatékony engedékenységi mintaprogramot dolgozott ki, amely jelentős ösztönzést adott az egyes tagállamok engedékenységi politikájának kialakításához és fejlesztéséhez. Ezek a programok leginkább súlyos jogsértések (pl. kartellek) esetén jelentenek hatékony eszközt. A Bizottság felhívja a figyelmet arra, hogy az engedékenységi programok eddigi eredményeit meg kell őrizni, és kívánatos egy mintául szolgáló konvergenciaszintet meghatározni.
A vállalati engedékenységi programok tekintetében fontos biztosítani az egyének védelmét a versenyjog megsértéséért kiszabott szankciókkal szemben és megvizsgálni az egyénekre kiszabott szankciók és vállalati szinten biztosított engedékenység kölcsönhatását.
3. Következtetések
A Bizottság közleményében megállapítja, hogy az 1/2003/EK rendelet nyomán az elmúlt évtizedben jelentősen javult az uniós versenyjog érvényesítésének hatékonysága.
Az elmúlt évek eredményeinek értékelése alapján a közlemény az alábbi feltételek garantálását irányozza elő a közös jogérvényesítési térség létrehozásához:
- a tagállami versenyhatóságok függetlenül járnak el feladataik gyakorlása során és elegendő erőforrással rendelkeznek;
- átfogó és hatékony nyomozati és döntéshozatal jogkörök teljes skálája áll a tagállami versenyhatóságok rendelkezésére; valamint
- hatékony és arányos szankciók kiszabására vonatkozó jogkörök és megfelelően kialakított engedékenységi programok állnak rendelkezésre minden tagállamban, továbbá intézkedéseket mérlegelnek a vállalati engedékenységi programok kérelmezőit visszatartó tényezők kiküszöbölése céljából.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.