Szankciópárbaj az Európai Unió és Oroszország között I.: A jogi keretek

_____________________________________

Szankciópárbaj az EU és Oroszország között I.: A jogi keretek

A Krím-félsziget annektálása, valamint az ukrajnai feszültség eszkalálódása nyomán az Európai Unió gazdasági szankciókat vezetett be orosz és ukrán magánszemélyekkel, vállalkozásokkal szemben.
Az Európai Unió a korlátozó intézkedéseket a közös kül- és biztonságpolitika keretébe ágyazva, annak célkitűzéseivel összhangban alkalmazza büntető intézkedésként.
A szankciók három fő területre terjednek ki: magánszemélyeket közvetlenül érintő szankciók (magánszemélyek vagyonának zárolása, beutazási tilalom, pénzügyi szolgáltatások korlátozása); általános gazdasági korlátozó eszközök Oroszországgal és a krími övezettel szemben (hadi eszközök és kettős felhasználási célú termékek és technológia exporttilalma, befektetési tevékenység korlátozása); valamint büntető célzatú gazdaságdiplomáciai lépések megtétele.
Oroszország a korlátozó intézkedésekre válaszul az Európai Unióból – valamint az Egyesült Államokból, Ausztráliából, Kanadából és Norvégiából – származó élelmiszerekre importtilalmat rendelt el. Az orosz ellenintézkedések súlyosan érintik az európai mezőgazdaságot és élelmiszeripart. Az Európai Bizottság gyorsan reagálva döntött az ágazatot sújtó kár ellentételezéséről.
Az ukrán válság elmúlt hónapjai alatt az Európai Unió eddig nem tapasztalt mértékben volt képes demonstrálni autonóm és egységes külpolitikai fellépést, azonban további odafigyelést igényel a gazdasági szankciók lehetséges negatív következményeinek, valamint az egyes tagállamok szintjén bekövetkező hatásoknak a mérlegelése és elemzése.

Az ukrán válság 2014 márciusában fordulóponthoz érkezett, amikor egy illegitimnek tartott népszavazást követően az Orosz Föderáció annektálta a Krím-félszigetet, az Európai Unió pedig ennek hatására „gazdasági szankcióként” aposztrofált intézkedések sorát vezette be. Kétrészes elemzésünk első felében az uniós korlátozó eszközök és az orosz ellenintézkedések jogi hátterét elemezzük, majd a következő bejegyzésben a szankciók nemzeti szinten jelentkező hatásait, valamint az uniós és a nemzeti érdek között meghúzódó konfliktus politikai összefüggéseit vizsgáljuk.

Uniós gazdasági szankciók: alapvető célkitűzések és a jogi háttér

2014 márciusára nyilvánvalóvá vált azon diplomáciai erőfeszítések hatástalansága, amelyekkel az Európai Unió Oroszországot kívánta rávenni, hogy határozottan lépjen fel az ukrán válság további kibontakozásának megakadályozása érdekében, valamint hogy hagyjon fel az eszkalációt elősegítő politikájával. Ennek eredményeképpen a Tanács a korlátozó intézkedések új szakaszának bevezetéséről döntött. A gazdasági szankciók tárgyában kibocsátott jogszabályok elsősorban orosz és ukrán magánszemélyeket érintő korlátozásokat tartalmaztak (magánvagyonok befagyasztása és utazási tilalom [lásd A Tanács 2014/145/KKBP határozata, HL L 78/16, 2014.3.17.; és A Tanács 269/2014/EU rendelete, HL L 78/16, 2014.3.17.]), azonban az elmúlt hónapokban, miközben az Oroszország és Ukrajna között kiteljesedő konfliktus szinte háborús állapotokat idéz , a Tanács számos alkalommal módosította a szankciókra vonatkozó jogszabályokat és kibővítette a korlátozó intézkedések típusait és alkalmazási körét. A legutóbbi módosítások 2014. szeptember 12-én léptek életbe [lásd A Tanács 2014/658/KKBP határozata, HL L 271/47, 2014.9.12.; és A Tanács 959/2014/EU rendelete, HL L 271/1, 2014.9.12.].

Az Európai Unió által bevezetett gazdasági szankciók célja voltaképpen Oroszország elítélése és büntetése az ukrán válság eszkalációjában játszott szerepe miatt, és az ehhez kapcsolódó jogi aktusok két fő célkitűzésre épülnek. Egyrészt, általános célkitűzésként a szankciók nyomás alá helyezik Oroszországot annak érdekében, hogy hagyjon fel az ukrán válság kibontakozását elősegítő lépésekkel, vagyis minden olyan akcióval, amely Ukrajna területi integritását és szuverenitását aláássa, veszélyeztetve ezzel a térség stabilitását és biztonságát (pl. az oroszbarát szeparatisták katonai támogatásának beszüntetése). Másrészt a gazdasági szankciók egyben válaszlépést jelentenek az Ukrajnában elkövetett emberi jogi jogsértések, valamint Ukrajna egy részének annektálása kapcsán azokkal az döntéshozókkal, politikusokkal, gazdasági társaságokkal és egyéb jogalanyokkal szemben, akik felelőssé tehetők e jogsértések bekövetkeztéért. E célkitűzések alapján látható tehát, hogy az Európai Unió által bevezetett gazdasági szankciók tágabb értelemben vett kül- és biztonságpolitikai célok keresztülvitelét szolgálják, és nem csak pusztán a gazdasági tartalmuk alapján tekinthetők lényegesnek (találóan írta le az intézkedések ilyetén karakterét van Rompuy, az Európai Tanács elnöke, mely szerint az uniós szankciók a külpolitika kelléktárába tartoznak, és „nem önmagában vett célkitűzést, hanem egy cél elérésének eszközét” jelentik).

Mindezek alapján látható, hogy a gazdasági szankciók külpolitikai eszközként lényegesen könnyebben értelmezhetők, mint jogi instrumentumként. Nem vitatható azonban, hogy az alapszerződések az alapvető jogi kereteket lefektetik, és ezáltal behatárolják az Európai Unió politikai mozgásterét, amikor gazdasági szankciókat alkalmaz. Ezzel összhangban, minthogy az ukrán válságra vonatkozó nemzetközi jogi (ENSZ) embargó nincs hatályban, a vizsgált gazdasági szankciók az Európai Unió autonóm – közös kül- és biztonságpolitikájához kapcsolható – eszközeiknek tekinthetők. A szabályozási tartalmat tekintve a szankciók az alábbi három nagyobb csoportba sorolhatók:

a) Magánszemélyekkel szembeni korlátozások

A gazdasági szankciók részben magánszemélyekkel (természetes személyekkel, gazdasági társaságokkal) szembeni korlátozó intézkedéseket takarnak, melyek egyes vagyonelemek, részesedések zárolására és utazási tilalomra terjednek ki. A 2014. szeptember 12-i állapot szerint vagyont érintő korlátozások és utazási tilalom 119 személlyel és 23 gazdasági társasággal szemben van hatályban, amely több olyan krími régióhoz köthető vállalkozást is magába foglal, amelyek tulajdonjoga – az annektálás nyomán – az ukrán joggal ellentétes módon változott meg. A vagyonok befagyasztását célzó intézkedések az uniós jogszabályban megnevezett személyek befektetéseit és mindennemű gazdasági érdekeltségét – beleértve a készpénzt, csekket, banki letéteket, üzletrészeket és részvényeket stb. – érinti, ami ténylegesen azt jelenti, hogy az érintett személyek nem férhetnek hozzá, nem értékesíthetik, nem adhatják tovább stb. ezen vagyonelemeket. Az utazási korlátozás természetes személyeket érint, amely alapján az adott személy beutazását az Európai Unióba megtagadják. A Tanács a szankciókat elrendelő jogszabályok mellékleteként vezeti a korlátozás alá eső személyek jegyzékét, egyúttal azonban biztosítja a jogorvoslat lehetőségét: az érintett személyeknek ugyanis joguk van, hogy észrevételeket tegyenek a listával kapcsolatban, valamint lehetőségük van a tanácsi döntést az Európai Unió Bíróságánál megtámadni (ld. pl. a Törvényszék előtt folyamatban lévő eljárások közül az ismertebb személyek által indított ügyeket: T-290/14 Andriy Portnov kontra Tanács [az ukrán elnök egykori adminisztrációjának helyettes vezetője]; T-331/14 Mykola Yanovych Azarov kontra Tanács [ukrán miniszterelnök 2010-2014 között]; T-339/14 Serhiy Vitaliyovych Kurchenko kontra Tanács [ukrán üzletember]; T-347/14 Viktor Fedorovych Yanukovych kontra Tanács [Ukrajna elnöke 2010-2014 között]; T-434/14 Sergej Arbuzov kontra Tanács [ukrán miniszterelnök 2014. január - február között]; T-717/14 és T-720/14 Arkady Rotenberg kontra Tanács [orosz üzletember]. A gazdasági társaságokat érintő ügyek közül említhető a Rosneft orosz olajipari vállalat által indított eljárás: T-715/14. NK Rosneft és társai kontra Tanács).

Az előzőekben tárgyalt szankciók mellett szintén ebben a kategóriában említhetők azok a specifikus korlátozó intézkedések, amelyek az Oroszországgal szembeni fellépéssel összefüggésben uniós polgárokat, valamint európai uniós vállalkozásokat érintően írnak elő kötelezettségeket. Ezek közül az orosz állami tulajdonban lévő bankokkal szembeni korlátozások emelhetők ki, melyek alapján uniós polgárok és vállalkozások pénzügyi tranzakciókat a korlátozás alá eső bankokkal nem bonyolíthatnak, pénzügyi eszközökkel (kötvényekkel stb.) nem kereskedhetnek. Következésképpen az e kategóriába vonható gazdasági szankciók nem csak külföldi személyeket érinthetnek, közvetetten uniós személyek, gazdasági szereplők tevékenységét is korlátozhatják.

b) Oroszországgal és a Krím-félszigettel szembeni gazdasági korlátozó intézkedések

Az Unió által bevezetett korlátozó intézkedések általános export és importtilalmat vezettek be az EU közös katonai listáján szereplő termékek tekintetében. A korlátozásokat később kiterjesztették az ún. kettős felhasználási célú termékek és technológiák exportjára is, valamint speciális behozatali korlátozást vezettek be a krími régióból származó termékekre (kivéve, ha a termék „tiszta” eredetét hivatalos ukrán származási okmány igazolja). Ezen túlmenően egyes befektetési tevékenységek is korlátozó intézkedések alá esnek. E megszorítások a közlekedési, távközlési, és energiaágazatban Oroszországban megvalósuló befektetéseket, beleértve az olaj és gázkitermeléssel, valamint bányászattal összefüggő projekteket érinti. A befektetési stop kiegészült e stratégia ágazatokba irányuló kulcsfontosságú termékek és technológiák exportjának a tilalmával is, valamint a projektekkel összefüggő pénzügyi finanszírozási és biztosítási szolgáltatások is tiltottak.

c) Büntető célzatú gazdaságdiplomácia Oroszországgal szemben

A gazdasági szankciók politikai súlyának és hatásainak erősítése végett az Európai Unió büntető jellegű gazdaságdiplomáciai lépések sorának alkalmazásáról döntött. Ennek keretében említhető a Tanács döntése, melyben felkérte az Európai Bizottságot, hogy értékelje újra esetről esetre az EU és Oroszország közötti partnerségi programokat és hozzon döntést egyes programok felfüggesztéséről. E felülvizsgálat alól kivételt képeznek a határokon átnyúló kooperációt megvalósító, valamint az orosz civil társadalmat érintő programok. Emellett az Unió lemondta a tervezett EU-Oroszország csúcstalálkozót és döntöttek arról, hogy nem tartják meg a szokásos kétoldalú tárgyalásokat sem, így többek között felfüggesztették a vízumpolitikai együttműködésről, valamint egy új partnerségi megállapodásról szóló tárgyalásokat is. Az EU tagállamok közös diplomáciai akcióként kezdeményezték Oroszország OECD-vel, valamint az OECD mellett működő Nemzetközi Energia Ügynökséggel folytatott csatlakozási tárgyalásának felfüggesztését. Emellett az eredetileg Szocsiba tervezett negyvenedik G8 találkozót sem tartották meg, ehelyett Oroszország részvétele nélkül 2014. június 4-5-én Brüsszelben tartottak G7 találkozót. Említhető továbbá, hogy az Európai Tanács 2014. július 16-án kezdeményezte az Európai Beruházási Banknál az Oroszországot érintő új finanszírozási keretprogram aláírásának elhalasztását, valamint a tagállamok jelezték, hogy hasonló lépéseket fognak tenni az EBRD igazgatótanácsában is az új finanszírozási programok jóváhagyása kapcsán.

Orosz ellenszankciók

2014. augusztus 6-án Vlagyimir Putyin írta alá azt az elnöki rendeletet, amely az Európai Unióból – és nem mellesleg az Egyesült Államokból, Ausztráliából, Kanadából és Norvégiából – származó élelmiszerek importtilalmát írta elő a nyugati államok által bevezetett gazdasági szankciókra adott válaszként. A behozatali tilalom érinti a marhahús, disznóhús, szárnyasok, halak, zöldség, gyümölcs, sajt, tej és egyéb tejtermékek Oroszországba irányuló forgalmát. Minthogy az élelmiszer tekintetében Oroszország számít az EU második legnagyobb exportpiacának 10%-os részesedéssel, a totális élelmiszertilalom rendkívül súlyosan érintette az EU élelmiszerágazatát, különösképpen az uniós agrárszektor kénytelen komoly negatív hatásokkal szembenézni, ismerve, hogy Oroszország az EU legnagyobb zöldség- és gyümölcsimportőre (az EU zöldségexport 21.5%-a és a gyümölcsexport 28%-a irányult Oroszországba 2011-es statisztikák alapján).

Az Európai Bizottság megpróbált gyorsan reagálni és a tejágazatot, valamint a zöldség- és gyümölcságazatot érintő azonnali támogatási intézkedésekről döntött, továbbá középtávú intézkedésként a 2015-ben a Közös Agrárpolitika égisze alatt induló finanszírozási programok 30 millió euróval történő kiegészítését rendelte el. Az ellensúlyozó intézkedések mellett 2014. augusztus 15-én a Külügyi Tanács politikailag elítélte az orosz korlátozó intézkedéseket, és – némileg szofisztikált megfogalmazással – azon várakozásainak adott hangot, hogy harmadik államok és uniós tagjelölt országok tartózkodni fognak olyan intézkedések meghozatalától, amelyek kiaknáznák az EU-val szemben bevezettet gazdasági embargóban rejlő lehetőségeket.

Következtetések

Az Oroszországgal szemben bevezetett uniós korlátozó intézkedések jól mutatják, hogy a gazdasági szankciók uniós jogi háttere megfelelő eljárási keretet biztosít ahhoz, hogy az EU képes legyen gyorsan választ adni egy kibontakozó nemzetközi konfliktusra és gördülékeny módon fogadjon el gazdasági és diplomáciai, külpolitikai természetű intézkedéseket. Habár a gazdasági szankciók hatékonysága vitatott, az kétségtelen, hogy a tagállamok gyors és koordinált fellépése az elmúlt hónapokban jól demonstrálta, hogy az Európai Unió képes az egységes külső fellépés megvalósítására, és egy kellően elhatározott szövetség képét közvetítette a világba. Azonban e látszattal szemben a tagállamok a kulisszák mögött a saját nemzeti érdekeik mentén továbbra is megosztottak maradtak, amely nagyobb elővigyázatosságra és körültekintésre int a gazdasági szankciókról történő döntéshozatalban.

Ez utóbbi témakör – a tagállamok nemzeti érdekeinek perspektívája – az elemzésünk következő részének tárgyát képezi.

Az írás a szerzők véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.