_____________________________________
1. Bíróság előtt Magyarország az energiahatékonysági irányelv átültetésének ügyében
Az Európai Bizottság 2015 márciusában kötelezettségszegési eljárást indított 27 tagállammal szemben az ún. energiahatékonysági irányelv (Energy Efficiency Directive, EED) nem megfelelő átültetése és alkalmazása miatt. E lépés deklarált része a Bizottság stratégiájának, amely az irányelvben meghatározott energiahatékonysági célkitűzések érdekében, valamint az újonnan létrehozott energiaunió megvalósításának céljából a szabályok betartásának szigorúbb ellenőrzése mellett döntött.
Magyarország vonatkozásában ez már a második eljárás, amely ugyanannak az irányelvnek a betartását kéri számon. Az első kötelezettségszegési procedúra 2014-ben indult hazánkkal szemben, ekkor a Bizottság azért szólította fel indoklással ellátott véleményben Magyarországot, mert nem küldte meg a határidőig az irányelv által előírt épületenergetikai stratégiát. A második eljárás magának az irányelvnek a nemzeti jogba történő átültetésének elmulasztása miatt indult szintén 2014-ben, és 2015 márciusában a bírósági szakaszba lépett. Ennek előzményeként a Bizottság már korábban felszólítást küldött az irányelv átültetésére, amelynek határideje 2014 júniusában járt le. Bár időközben több tagállam is megkapta ezt a felszólító levelet, eddig egyedül Magyarország ügye kerül a Bíróság elé. A Bizottság javaslatot tett a kiszabandó bírságra is: amennyiben a Bíróság helyt ad a Bizottság megállapításainak, úgy az ítéletben meghatározott naptól kezdve egészen az irányelv átültetéséig naponta 15,444 € összegű bírság sújtja Magyarországot.
A Bizottság ezzel a lépéssel kívánja jelezni az energiafogyasztási szokások megváltoztatásához való tagállami hozzáállás összeegyeztethetetlenségét az EU energiahatékonysági programjával. Az energiahatékonysági célkitűzések legfőképpen az infrastruktúra jelentős átalakítását igénylik, mind a fogyasztói oldalról (lakó- és középületek, üzletek), mind pedig az ipari létesítmények szempontjából. Az irányelv alapján a tagállamoknak 2014 januárja és 2020 decembere között kell teljesíteniük a nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervek alapján konkrét vállalásaikat, amelyek együttesen arra irányulnak, hogy 2020-ig 20%-kal csökkenjen az európai energiafelhasználás. Ennek egyik fő eleme az energiaszolgáltatók által végfelhasználók számára értékesített energiavolumen 1,5%-át elérő megtakarítási kötelezettség. A tagállamok továbbá vállalják, hogy a nagyvállalatokat négyévente energetikai ellenőrzésnek vetik alá; biztosítják a fogyasztók jogait az energiafogyasztásuk mérése és számlázása során; a kormányzati épületek minimum évente 3%-át felújítják, valamint elköteleződnek a közbeszerzések energiahatékonysága mellett.
Magyarországon az épületállomány nagy része, mintegy 70%-a felújításra szorul, állapotuk nem felel meg az energiahatékonysági követelményeknek, ebből következően pedig szén-dioxid kibocsátásuk mértéke meghaladja az ipari termelését. Továbbá az országos energiafelhasználás 40%-át ezek a többségében nem megfelelően szigetelt és elavult berendezésekkel működő épületek fűtése és hűtése adja (Képviselői Információs Szolgálat, 2014). Ahhoz, hogy megfelelően át lehessen ültetni az irányelvet, szükség lenne egy központi adatfeldolgozó rendszerre, amely segítené az épületek állapotának felmérését, illetve energiahatékonyságának növelésére vonatkozó átfogó terv kidolgozását (lásd II. Nemzeti Energiahatékonysági Cselekvési Terv). Magyarország ugyan még a 2012-es irányelvet megelőző EU-s 2006/32/EK irányelvben előírtaknak megfelelően 2011-ben benyújtott egy ún. II. nemzeti energiahatékonysági cselekvési tervet, amely 2016-ig irányozta elő a rendelkezésre álló források által lehetővé tehető legnagyobb megtakarítás elérését a végső energiafelhasználásban, valamint 2020-ig elérendő célkitűzésekre is kitekintést nyújt. A kormány azonban sokáig késlekedett az új irányelv átültetésének közjogi előkészítésével. A kötelezően előterjesztendő épületenergetikai stratégiát csak felszólításra küldte el a kormány, cselekvési tervet pedig az irányelv hatályba lépése óta, azaz 2014-től kezdve még egyáltalán nem is nyújtott be.
2. Az irányelv átültetése: nemzeti érdek vagy megfelelési kényszer?
Szakmai fórumok az utóbbi években hangsúlyozták az energiahatékonysági kormányzati stratégia megfelelő előkészítésének és széles társadalmi-gazdasági beágyazásának fontosságát.
Az irányelv átültetésére vonatkozó részletes végrehajtási javaslatokat tartalmazó stratégiai dokumentumot utoljára 2013-ban a Századvég Gazdaságkutató Zrt. készített, amelyben három különböző végrehajtási modellt is felvázol: centralizált, decentralizált, illetve az önkéntes megállapodások modelljét; alanyonként pedig az állami, a lakossági, ill. a nagyvállalati épületek korszerűsítésére vonatkozóan. Legutóbb pedig a Magyar Kapcsolt Energia Társaság (MKET) 2015 márciusában tartott konferenciáján hangzott el az irányelv átültetésével kapcsolatos tagállami teendők összefoglalója. Tompa Ferenc, az MKET elnökségi tagja előadásában kifejtette, hogy rendkívül szűkös idő áll Magyarország rendelkezésére az egyes, irányelv által előírt feladatok elvégzésére (pl. a vállalati audit-rendszer előkészítésére, különböző ágazati értékelések és költség-haszon elemzések elkészítésére), valamint a helyzetet tovább bonyolítja az, hogy sok szereplő (mind állami részről, mind a magánszektorban) összehangolt munkája szükséges a stratégia kidolgozásához és végrehajtásához. Tompa Ferenc szerint különösen nagy terhet ró a tagállamokra az, hogy az irányelv csak általános célkitűzéseket tartalmaz, nagy teret hagy a főszabályoktól való eltérésnek, ami azt jelenti, hogy a részletszabályok aprólékos kidolgozása teljes egészében a tagállamokra hárul. Az átültetéssel kapcsolatos gyakorlati nehézségeket jól példázza, hogy a Bizottság Málta kivételével minden tagállammal szemben folytat jelenleg kötelezettségsértési eljárást az ügyben. Magyarország lemaradása azonban szembetűnő, ráadásul országunk már az ezt megelőző 2006-os irányelvhez tartozó cselekvési tervet is jelentős késéssel teljesítette.
Bizakodásra adhat okot az a tény, hogy 2015. május 12-én a Parlament elfogadta az energiahatékonyságról szóló törvényjavaslatot, amely egységes jogszabályi keretbe foglalja az EU-s energiahatékonysági szabályok magyar részről vállalt teljesítését, ezáltal pedig teljesíti az irányelv nemzeti jogba történő átültetését.
A törvény tartalmát tekintve azonban egyes elemzők kétségesnek tartják, hogy valóban alkalmas lesz érdemi változások eléréséhez. Szakértők szerint a törvény csupán a Bizottság által kiszabandó bírság elkerülésére alkalmas, ugyanis bár előírja a szolgáltatók számára az általuk eladott energia 1,5%-ának megfelelő éves megtakarítást (ún. végfelhasználási energiamegtakarítás), de nem keletkeztet konkrét kötelezettségeket a megtakarítás eszközeit és kikényszeríthetőségét illetően, csupán annak számítási módját határozza meg. A Parlament Fenntartható Fejlődés Bizottságának elnöke, Sallai Benedek R. (LMP) „tűzoltásnak” minősítette a tervezetet, és úgy véli, hogy elhibázott elképzelésen alapulnak a kormány rezsicsökkentésre tett erőfeszítései, amennyiben az csupán az árak mérséklését érinti. Az elnök szerint a valódi rezsicsökkentés a felhasználás csökkentése révén valósulhatna meg, amelyhez az energiahatékonysági irányelv nyújt jogszabályi keretet. A most elfogadott tervezet viszont nem él az európai energiastratégia nyújtotta lehetőségekkel: nem tűzi ki célként a magyar társadalom környezettudatosságra való nevelését, nem nyújt törvényi garanciákat a lakossági energiafelhasználás csökkentésére.
Bart István, a Magyar Energiahatékonysági Intézet (MEHI) elnöke is számos kritikát fogalmazott meg a javaslattal kapcsolatban. A szakember véleménye szerint habár az irányelv megfelelő átültetése nemzeti érdek lenne, a szakma és társadalom bevonása nélkül zajlott a törvénykezés. Bart István fő érvei a törvény tartalmi hiányosságaival kapcsolatban a következők:
- Az 1,5%-os végfelhasználási energiamegtakarítás mögött nem egy új szabályozási modell bevezetése áll (amelyhez szakmailag megalapozott hatásvizsgálatok társulnak), hanem pusztán megfelelési megfontolások vezérlik ennek rögzítését. A megtakarítási célhoz rendelt ösztönzők és szankciók pedig hiányoznak.
- A középületek éves felújítására vonatkozó kötelezettség eléréséhez nem feltétlenül szükséges újabb beruházásokat tervezni, ugyanis a törvény kifejezetten szűken értelmezi meg azon épületek körét, amelyekre vonatkozik az irányelv (így csak az igazgatási épületeket érinti).
- A vállalati audit bevezetését leszámítva az összes törvényben foglalt intézkedést úgy határozták meg, hogy az ne, vagy csak minimális mértékben igényeljen a jelenlegitől eltérő mértékű erőfeszítést, beruházást, illetve szabályozási változtatást a kormány részéről. Például a zöld közbeszerzés is csak lehetőségként szerepel, amelyet gazdasági megfontolások könnyen felülírhatnak.
Összességében tehát a törvény tartalmazza az összes formai és tartalmi elemet, amely szükséges az irányelv átültetéséhez, illetve a kötelezettségszegési eljárás felfüggesztéséhez, ám kérdéses, hogy jelentős, széleskörű és hosszú távú stratégiaalkotás hiányában a gyakorlati végrehajtás meghozza-e az európai energiamegtakarítási program által várt eredményeket. A lehetőség adott, hogy az EU által kidolgozott valódi, a fogyasztás csökkentésén és a hatékonyabb energiafelhasználáson alapuló „rezsicsökkentés” útját kövesse Magyarország is. A fenti észrevételek, illetve az irányelv átültetésének időbeli elhúzása azonban azt jelzik, hogy a döntéshozók, csakúgy, mint több más tagállamban, nem érdekeltek közvetlenül olyan komplex gazdasági-társadalmi stratégiák kidolgozásában és végrehajtásában, amelyek jelentős erőforrások befektetését igényelnék mind az infrastruktúra, mind a szabályozási környezet, mind pedig a társadalmi szemléletformálás terén. Ebben az esetben tehát az objektíven (költség-haszon számításokkal) viszonylag jól meghatározható nemzeti érdeket háttérbe szorítja a bürokratikus útfüggőség, valamint a politikai tehetetlenség. Ugyanakkor az is látható, hogy az energiapolitikában a kormány továbbra is inkább tisztán gazdasági és politikai szempontok mentén, azon belül is inkább a kormányzati bevételek és kiadások mérlegének tükrében határozza meg prioritásait a fenntarthatósági megfontolásokkal szemben. Ez azonban könnyen konfliktusba kerülhet a szélesebb társadalmi körben értelmezhető, környezeti tényezőket figyelembe vételével meghatározott nemzeti érdekkel. Nem létezik viszont egyértelmű mérce arra, hogy megítélhessük, egy tagállam valóban akkor ülteti át az uniós szabályozást, ha annak törvényi kereteit megteremti, vagy pedig szükséges-e az irányelv mögött húzódó (szak)politikai szemléletet is meghonosítani, illetve ha igen, ezt számon lehet-e kérni. Ez a kérdés különösen érzékeny az energiahatékonysággal kapcsolatos szabályozás területén, hiszen a fenntartható fejlődés az Unió és a tagállamok közös szerződésben foglalt célja.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.