_____________________________________
- Az Európai Bizottság hosszú előkészület után 2016 márciusában terjesztette elő javaslatát a kiküldetési irányelv módosításáról.
- A javaslat célja, hogy javítsa a kiküldetésben dolgozó munkavállalók helyzetét és tisztább versenyt teremtsen a munkáltatók között.
- A javaslatnak három fő célkitűzése van: a kiküldetésben dolgozó munkavállalók bérének a helyi munkavállalók béréhez igazítása, a kölcsönzés szabályozása és a hosszú távra szóló kiküldetés reformja.
- Magyarország hivatalos álláspontja szerint elutasítja a Bizottság reformjavaslatát, mivel abban a magyar vállalkozások versenyképességének romlását látja.
Az Európai Bizottság hosszú előkészület után 2016 márciusában terjesztette elő javaslatát a kiküldetési irányelv módosításáról. A javaslat célja, hogy javítsa a kiküldetésben dolgozó munkavállalók helyzetét és tisztább versenyt teremtsen a munkáltatók között. A javaslatnak három fő célkitűzése van: a kiküldetésben dolgozó munkavállalók bérének a helyi munkavállalók béréhez igazítása, a kölcsönzés szabályozása és a hosszú távra szóló kiküldetés reformja. Magyarország hivatalos álláspontja szerint elutasítja a Bizottság reformjavaslatát, mivel abban a magyar vállalkozások versenyképességének romlását látja. A tervezet az európai szakszervezeti berkeken belül sem örvend egyöntetű népszerűségnek– bár az elutasító álláspontok mögött igencsak ellentétes megfontolások állnak. Míg a magyar kormány azt a versenyelőnyt látná veszélyben, amely abból származik, hogy kiküldő országként a relatíve alacsonyabb munkafeltételekből profitálhatnak a hazai vállalkozások, a szakszervezetek inkább azért támadják az előterjesztést, mert véleményük szerint az nem az irányelvvel kapcsolatban felmerülő problémákra ad választ és ezáltal alkalmatlan lesz arra, hogy valóban védje a kiküldetésben dolgozó munkavállalókat.
Európai szinten a munkavállalói mobilitás kétféle képen valósul meg: az egyik eset, ha a munkavállaló élve az EUMSZ 45. cikke által biztosított szabad mozgáshoz és a tartózkodáshoz való jogával egy másik tagállamba költözik és ott vállal munkát. A munkavállalók szabad mozgásához való joga magában foglalja az állampolgárság alapján történő minden megkülönböztetés megszüntetését a tagállamok munkavállalói között. Ez különösen érvényes a munkaerő-felvétellel, az elbocsátással és a javadalmazással kapcsolatos kérdésekre, valamint a szakmai továbbképzésre és átképzésre. A tagállamok más tagállamban dolgozó állampolgárai a belföldi munkavállalókéval azonos szociális ellátásban és adókedvezményekben részesülnek, ugyanolyan feltételekkel juthatnak lakáshoz, és egyenlő bánásmódra jogosultak a szakszervezeti jogok gyakorlását illetően. A másik eset a kiküldetés, erről akkor beszélhetünk, ha az egyik tagállam munkavállalója egy meghatározott szolgáltatás teljesítése céljából – azaz ideiglenesen – egy másik tagállam területén végez munkát. Ebben az esetben a kiküldetést szabályozó 96/71/EK irányelv alapján a munkavállaló a kiküldő vállalattal áll munkaviszonyban, rá a kiküldő állam jogszabályai vonatkoznak, annak társadalombiztosítási rendszerében marad, és a tevékenységük végzése szerinti -azaz a fogadó tagállam joga alapján csak bizonyos - jogosultságok illetik meg. Így a fogadó állam jognak szabályait kell alkalmazni a minimális bér, a munkaidő és a pihenőidő maximális, illetve minimális időtartama, a minimális éves szabadság, a munkavállalók rendelkezésére bocsátásának feltételei a munkaerő-kölcsönzők esetében, a munkahelyi egészség, biztonság és higiénia, illetve az egyenlő bánásmód kérdésében.
Látható, annak ellenére, hogy az irányelv jelenlegi formájában is egyaránt igyekszik védeni a vállalkozás szabadságát és küzdeni a szociális dömping ellen, a valóságban a kiküldő vállalkozás csak nagyon minimális követelményeknek kell, hogy megfeleljen, illetve gyakorlatilag mentesül a fogadó állam munkaügyi kapcsolatokra vonatkozó szabályai alól. Az Európai Unió Bíróságának esetjoga is azt bizonyítja, hogy az irányelvet sokkal inkább a szolgáltatásnyújtás szabadságát biztosító szabályként, mint a munkavállalók jogait védő intézkedésként kell értelmezni. Ezt támasztják alá a hatalmas vitát kiváltó Laval (C-341/05), illetve a Commission kontra Luxemburg (C-319/06) ítéletek is. Ez a rendszer azoknak a tagállamoknak kedvez – így Magyarországnak is – akik zömmel olyan tagállamba küldik munkavállalóikat, amelyekhez képest a hazai munkafeltételek rosszabbak, így az olcsóbb foglalkoztatással versenyelőnyhöz jutnak a fogadó állam vállalkozásaival összehasonlítva. Ugyanakkor ez a versenyelőny lényegesen kisebb, mint amilyennek első ránézésre tűnik, hiszen semmi nem akadályozza meg a „drágább” tagállamokból érkező vállalkozásokat abban, hogy „olcsóbb” tagállamban hozzanak létre fióktelepet, majd onnan küldjenek ki más országok területére munkavállalókat. Az irányelv jelenlegi formájában több szempontból is alkalmatlan a visszaélések megakadályozására. Ezen igyekezett segíteni az a végrehajtási irányelv (2014/67/EU irányelv), amelynek célja a kiküldetéséről szóló irányelvnek a gyakorlatban történő alkalmazásának javítása, és amely átláthatóbb, kiszámíthatóbb jogi keretet igyekszik biztosítani a szolgáltatók számára.
A kiküldetés egyre népszerűbb foglalkoztatási forma, 2014-es adatok alapján 1.9 millió munkavállaló dolgozott kiküldetésben, ez négy év alatt 45%-os növekedést jelentett. Magyarország az uniós rangsorban 68,000 kiküldött munkavállalóval a tizenegyedik helyet foglalja el a tagállamok között; ez a 2010-es adatokhoz képest 67.2%-os növekedést jelent. A magyarok több mint a fele (56,3%) Németországban, több mint ötöde (22,6%) pedig Ausztriában van kiküldetésben, az összes kiküldetésben dolgozó munkavállalónak közel a fele (48%) pedig az építőiparban dolgozik. Így a tervezett reform, amelynek célja, hogy az azonos helyen végzett azonos munkát azonos módon kell javadalmazni, igen jelentős munkavállalói csoportot érint.
A javaslat a Juncker-Bizottság politikai iránymutatásában megfogalmazott célkitűzéseknek megfelelően biztosítani kívánja, hogy a munkavállalói mobilitás, a tisztességes verseny és a munkavállalók jogainak tiszteletben tartásával méltányos javadalmazási feltételeket állapítson meg a kiküldetésben dolgozó munkavállalók számára. Ennek szellemében a fogadó állam minimálbére helyett annak átlagos bérét kellene megfizetni a kiküldetésben dolgozó munkavállalóknak is, így a bérbe minden olyan elem beleszámítana, amely az adott fogadó államban a helyi munkavállalókra általánosan vonatkozik, például a különféle pótlékok és a bónusz is. Ennek érdekében a tagállamoknak világosan meg kellene határozniuk, hogy esetükben milyen elemekből áll össze a munkavállalók javadalmazása. A javaslat alapján a törvényben vagy általános érvényű kollektív szerződésekben meghatározott szabályokat a kiküldött munkavállalók esetében minden gazdasági ágazatban kötelező lenne alkalmazni. A javaslatnak köszönhetően a tagállamok a jövőben elő tudnák írni az alvállalkozóknak, hogy azok ugyanazt a munkabért fizessék ki a munkavállalóknak, mint a fővállalkozó. A javaslat külön kitér a diszkrimináció tilalmára: ugyanazokat a szabályokat kell alkalmazni minden alvállalkozó esetében, függetlenül attól, hogy az adott tagállamban vagy egy másikban rendelkezik-e székhellyel.
A magyar Országgyűlés jelentésben foglalt állást azzal az uniós tervezettel szemben, az Európai ügyek bizottsága előterjesztését azzal indokolta, hogy az uniós tervek sértik a szubszidiaritás elvét, illetve a szükségesség és az arányosság elvét is, mivel a javaslat „korlátozza a kiküldött, illetve a helyi munkavállaló jogállásából eredő különbségekre figyelemmel alkalmazott, differenciált megközelítést. ” Az Európai ügyek bizottsága által lefolytatott szubszidiaritásvizsgálat szerint a javaslat által a javadalmazás fizetésének kötelezővé tétele érinti a küldő vállalkozás tagállamának a javadalmazás meghatározására irányuló hatáskörét, így a javaslat túlterjeszkedik az Unió számára a szociálpolitika területén biztosított lehetőségeken. Érdemes kiemelni, hogy a javaslat ezzel szemben nem kívánja harmonizálni az európai munkaerőköltségeket, hanem annak a feltételrendszerét igyekszik biztosítani, hogy a kiküldött munkavállalók kirendelésének idejére a fogadó tagállamban lévő megélhetési költségekhez és normákhoz igazítsa a munkafeltételeket.
Az Európai ügyek bizottsága azt is sérelmezte, hogy a javaslat az irányelvhez képest „olyan mértékű beavatkozást eredményezne a szolgáltatásnyújtás szabadságába és a kialakult versenyfeltételeket olyan mértékben torzítaná, amelyet nem indokolhat a munkabérköltségek kiegyenlítése.” Az európai ügyek bizottsága szerint ez utóbbi „egyébként is a gazdasági fejlődés, a reálkonvergencia fokozatos elérése révén érhető el, nem pedig jogalkotási úton” – sajnos az ilyen típusú várakozások ritkán teljesülnek. A vitában Magyarország ezen túlmenően aggodalmát fejezte ki a feketegazdaság növekedése miatt, valamint a kamionsofőrök állásbiztonsága miatt. Ez utóbbi azért is érdekes, mert bár a nemzetközi fuvarozást végző kamionsofőrök a német minimálbérrel kapcsolatban is előtérbe kerültek, az erősen vitatott, hogy rájuk mennyiben terjed ki a kiküldetésről szóló irányelv, mivel ők rövid idő alatt, akár egy napon belül is, több országon keresztül haladnak át.
A magyar parlamenten kívül a lett, észt, litván, román, bolgár, horvát, szlovák parlament, valamint a lengyel parlament mindkét kamarája terjesztett elő indokolt vélemény a szubszidiaritás és arányosság elvének megsértése miatt.
A kiküldött munkavállalók védelmének szempontjából reálisabbnak tűnnek azok a félelmek, amelyeket az európai szakszervezetek fogalmaztak meg. Véleményük szerint a javasolt módosítás összességében üdvözlendő, ám több olyan, tömegesen jelentkező problémára nem ad választ, amely a gyakorlatban a munkavállalók érdekeinek sérelméhez vezet. Ezek elsősorban a kollektív fellépéssel és a kollektív szerződések alkalmazhatóságával kapcsolatban fogalmaznak meg aggályokat.
Az Európai Szakszervezeti Intézetben (ETUI) régóta foglalkozik a szociális dömping elleni küzdelemmel, ezen belül is annak a kiküldetéssel kapcsolatos módozataival, az intézetben több tanulmány is született arról, hogy a vállalkozások hogyan élnek vissza a szolgáltatásnyújtás szabadságából fakadó jogaikkal, illetve a kiküldetési irányelv gyenge pontjaival. Kutatásaik alapján megállapítható, hogy nagy népszerűségnek örvend a fentebb is említett stratégiai kiküldetés, amikor a vállalkozások kihasználják az egyes tagállamok közötti bér- és járulékkülönbségeket, és élve a letelepedés és a szolgáltatásnyújtás szabadságával lényegesen olcsóbban jutnak munkaerőhöz. Például egy holland szakszervezet arra hívta fel a figyelmet, hogy dán cégek előszeretettel hoznak létre ilyen céllal fióktelepeket Portugáliában, így még abban az esetben is, ha megfizetik a holland minimálbért, a szociális járulékokon hatalmasat spórolhatnak (a riport szerint az 1600 EUR nettó munkabért kereső munkavállaló bruttó bére Hollandiában 2177 EUR, míg Portugáliában csupán 1762 EUR). Ebben az esetben nem történik jogszabálysértés, mindössze annyi, hogy a vállalkozások ügyesen választják meg a foglakoztatás országát. Hasonlóképpen nem történik direkt jogszabálysértés abban az esetben, amikor a munkaerőkölcsönzés és a kiküldetés szabályait ötvözi a munkáltató, hogy ezzel játssza ki a kollektív szerződések által biztosított magasabb fokú védelmet. Szintén holland példa, hogy az élelmiszerüzletekben igen gyakran lengyel munkavállalók dolgoznak munkaerőkölcsönző cégeken keresztül. Az ő esetükben – a kiküldetésre való tekintettel – nem kell alkalmazni azt a kollektív szerződést, amely előírja, hogy 78 hétnyi munkavégzés után egy lényegesen jobb munkavégzési és javadalmazási feltételeket biztosító szerződéssel kell továbbfoglalkoztatni a kölcsönözött munkavállalókat.
Még ennél is nagyobb problémát jelent az ún. postafiókcégek létrehozása, amikor a munkáltató beazonosíthatatlansága érdekében gyorsan felszámolható („fly-by-night”) ügynökségeket működtetet egy cégcsoporton belül. Egyes vállalkozások (mint például a 2004 óta offshore vállalkozásként működő Atlanco Rimec) ezzel a módszerrel hosszú éveken keresztül képesek elkerülni az ellenőrzést és tízezres nagyságrendben zsákmányolják ki a munkavállalókat, hiszen ilyen esetben a meg nem fizetett munkabér gyakorlatilag behajthatatlan a munkáltatón. Ezek a visszásságok mindennaposak az építőiparban, ezért ezen igyekszik javítani a fent említett végrehajtási irányelv, amely lehetővé teszi, hogy a munkavállalói jogoknak az alvállalkozói láncokban való fokozottabb védelme érdekében az építőiparban a kiküldött munkavállalók közvetlen alvállalkozói munkaviszonyban a minimális bérszintnek megfelelő mértékig, a munkáltatóval együttesen vagy a munkáltató helyett felelősségre tudják vonni a vállalkozót bármely kifizetetlen nettó járandóságért. Felismerve azt a problémát, hogy a postafiók cégek nem kizárólag az építőiparban tevékenykednek, a kiküldetési irányelv javasolt módosítása minden gazdasági szektorban alkalmazni rendelné a törvényben, illetve általános érvényű kollektív szerződésben meghatározott szabályokat.
Az ETUC álláspontja szerint azonban sem a 2014-es végrehajtási irányelv, sem a módosítási javaslat nem orvosolja azt a problémát, amely abból fakad, hogy az ágazati és a munkahelyi szintű kollektív szerződéseket nem kell alkalmazni kiküldetés esetén. Ez pedig ahhoz vezet, hogy az egyenlő munkáért egyenlő bér elve sohasem fog érvényre jutni a kiküldetésben dolgozó munkavállalók estében. Az ETUI szerint nagyobb eséllyel léphetne fel az Unió a kiküldetéssel összefüggő szociális dömping ellen, ha az ellenőrzés és a nemzeti hatóságok közötti együttműködés feltételeit és eszközrendszerét építené ki hatékonyabban, illetve ha nagyobb erővel lépne fel a postafiókcégekkel szemben.
A kiküldetésben dolgozó munkavállalók kollektív védelme egyébként is sarkalatos kérdés. Az Európai Unió szeret a munkavállalókat autonóm piaci szereplőként tekinteni, annak ellenére, hogy a munkavállalók – különösen a külföldön kiküldetésben dolgozók – nagyon messze állnak ettől a pozíciótól. Ilyen helyzetben a munkáltató domináns pozíciója még inkább szembeötlő. A küldő vállalkozás, ha egyáltalán kapcsolatban áll valamilyen szakszervezettel, akkor az csak a hazai viszonyok között képes a munkavállalók érdekeit érvényesíteni. A fogadó ország szakszervezetei (ahogyan ezt a Laval ügy is példázza), a fogadó ország saját munkavállalóit védik pontosan a kiküldetésben dolgozókkal szemben. A kiküldetésben dolgozó munkavállalóknak nincs más lehetőségük, minthogy elfogadják a „szegregációjukat”a fogadó országban, az ő szervezésük sokkal több nehézségbe ütközik a kiküldetés relatíve rövid ideje és gyakran változó helyszíne miatt, mint amennyi előnnyel járhatna a munkavállalónak a szakszervezethez való csatlakozás, illetve az ezzel járó tagdíjfizetés.
Ugyanakkor a kiküldetésben dolgozók az egyik legsérülékenyebb munkavállalói csoportot alkotják, mivel az ő esetükben a jogérvényesítés csak elméleti szinten létező lehetőség: általában sem anyagi erőforrásuk, sem megfelelő ismereteik nincsenek ahhoz, hogy egy másik tagállam joga szerinti követelésükért pert indítsanak a munkáltatójukkal szemben. Valószínűleg eredményesebb lenne az érdekvédelmük, ha az EU lehetővé tenné a határokon átnyúló (transznacionális vagy cross-border) kollektív szerződések megkötését. A valódi, önállóan is jogi kötelező erővel bíró kollektív szerződések (illetve ezzel összefüggésben a transznacionális kollektív fellépés) az európai szociális párbeszéd ma még nem létező, de régóta pezsgő (akadémiai) vita tárgyát képező új szintjét jelenthetnék. Az ebből fakadó jogtudományi vita érdekességénél is sürgetőbb kérdés, hogy az egységes európai piac, ide értve a munkaerő-piacot is, igencsak igényelne egy, a szociális partnerek szempontjait tükröző, a mainál átfogóbb standardizálást, amely gátat szabna a szociális dömpingnek és az ezt támogató szabályozási versenynek, és megállítaná a munkajogi védelmi szabályok szintjének fokozatos csökkenését.
Az írás a szerző véleményét tartalmazza és semmiképp nem értelmezhető az MTA TK hivatalos állásfoglalásaként.